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美国超级基金法的今生与前世

2019-07-05 11:04编辑:admin人气:


北极星环境修复网讯:经过几十年的快速工业化进程,我国积累了数量众多的历史遗留污染场地。第二次全国土地调查数据显示,目前无法耕种的中、重度污染耕地面积高达5000万亩。随着新一轮城镇化的推进,未来将有越来越多的被污染土地被纳入生产、生活的用地范围。如果不能得到有效的无害化处理和修复,将会对生态环境、公众健康产生难以预料的负面作用,甚至会严重损害国家形象和社会稳定。

在国外,历史遗留污染场地治理责任承担问题并不是一个新课题。由于国外一些国家工业化早于我国多年,已经经历过历史污染场地治理的阶段,对污染场地的研究时间较长,既有深刻的教训也积累了很多的宝贵经验。考察发达国家在历史污染场地治理方面的立法和执法,美国超级基金法(为《综合环境反应、赔偿和责任法(Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act)之简称》)最为著名,已成为世界各国环境立法和环境政策制定的重要借鉴。

一、环境事件,推动环境立法的动力

20世纪70年代中期,有毒、有害化学品等危险废物污染问题成为美国最引人关注的环境问题之一,并由此引发了一系列严重危害当地自然生态环境和公众健康安全的环境事件。众多公众抗议事件中,以拉芙运河事件最为影响巨大。拉芙运河是纽约州尼亚加拉瀑布市的一处闲置土地,早在1942年到1953年间,胡克化学公司经当局批准将一段废弃的拉芙运河当做垃圾填埋场倾倒了2万吨有毒有害的化学废物。1954年,这家公司以一美元的价格将包括填埋场在内的一片土地卖给了当地教育委员会。在那里先是建立了一所小学,而后又有地产公司介入,最终建成一个能容纳950多户人家的住宅区。1976年,有居民开始抱怨室内尤其是地下室有化学异臭味,并有居民出现药物灼伤、产妇流产、婴儿畸形等异常现象,接着在地下室、雨水收集管线及花园里更涌出黑色浓浆状的有害废弃物,甚至装废弃物的铁桶随着地面的沉降也暴露出来。

到了1978年,随着媒体和社会组织的介入,事件已经发展成为一桩全美关注的丑闻,并且成为国会两党及政客博弈的焦点。时年4月,时任纽约卫生局局长罗伯特·万雷前往视察,但是政府并未拿出切实可行的解决方案。无奈,居民把联邦环保局的代表扣为人质,要求白宫出面解决。居民的维权活动持续获得媒体的一致支持,媒体发表文章谴责政府,呼吁政府公开相关环境信息和拿出解决方案。面对巨大的压力,卡特总统颁布了联邦紧急令,由联邦政府和纽约州政府组织10个街区共950多户居民暂时搬迁,并出巨资消除污染。居民也曾向法院提起民事诉讼,要求开发商,包括胡克公司赔偿财产和健康损失。遗憾的是,因为缺乏法律依据,受害者的诉求当时并未获得法院的支持。

拉芙运河事件的爆发,引发美国各界对历史遗留污染威胁公众健康的关注,也令全社会意识到现行环境法律体系的缺陷。民意认为,若污染者不承担消除污染或环境修复的责任,转而由政府兜底,实则是公众来埋单,那显然是有失公允,因此要求国会必须制定新的环境法律来应对这一挑战,任何延迟和不作为都被认为是立法者的失职。

二、超级基金法,打破常规顺应民意

事实上,早在拉芙运河事件发生前,美国就出现了一些历史遗留污染造成的公众健康受损案例,只是因为规模较小未曾引起广泛关注。虽然在《清洁水法》《资源保护与恢复法》以及《有毒物质控制法》中有些零散的规定,但是无法为清理历史遗留污染场地和消除其对公众健康的隐患提供有力的法律支持,尤其对那些法律生效前产生的污染问题的追责,更是束手无策。例如《清洁水法》规定了危险物质泄漏至水体时,船舶或设施所有人或经营人需履行告知义务,承担污染清理和赔偿的责任。但该法仅对水体污染进行了规定,对于危险物质透过土壤扩散造成的水体污染,或因水体污染扩散导致的土壤污染,只能由联邦法院通过司法解释适用其责任条款才能进行归责。而1976年颁布实施的《资源保护和恢复法》,虽然规定了固体废物包括危险废物在内的产生、处理、清运以及处置的联邦管制措施,但对该法生效前由于危险废物不当处置所引起的场地污染问题,并没有提供相应的救济途径。

正因如此,在几乎整个20世纪70年代,国会有4个立法小组在开展相关的立法工作。所涉议案包括:众议院85号议案(名为《石油污染责任和赔偿法》,在《清洁水法》的基础上修改而成)、众议院7020号议案(《危险废物污染法》,在《固体垃圾处置法》的基础上修改而成)、参议院1480号议案(《环境紧急反应法》)和参议院1341号议案(《石油、危险物质和危险废弃物反应、责任和赔偿法》,又称卡特政府议案)。其中,前三个议案都已经完成了立法讨论并进入审议程序,但因为利益集团的争斗和缺乏广泛的共识,没有一个最终成为法律。

(来源:上海荣迪环保网)

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